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Marco conceptual y técnico del Sistema de Planificación por Resultados

Plan Operativo Institucional

La Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social propone un formato de Plan Operativo Institucional fundamentado en la metodología de la «gestión por resultados». El mismo tiene como función facilitar a las instituciones públicas la dirección efectiva de su proceso de creación de valor público, coordinando las metas estratégicas de la Administración Pública, asegurando la eficiencia y eficacia en su desempeño, todo con el propósito de dar cumplimiento a los objetivos de gobierno y de generar cambios sociales con equidad.

La gestión pública basada en resultados significa movilizar a las organizaciones del Estado teniendo en mente el efecto real que se desee tener sobre la sociedad. Como técnica gerencial debe ayudar a las personas que desempeñen funciones y cargos públicos a enfocar su atención en los servicios más importantes para el cumplimiento de las metas de desarrollo nacional y de bienestar general. Cada organización del Estado deberá generar información sobre el alcance de su contribución al cumplimiento de dichas metas a través del Plan Operativo Institucional.

Metodología

La propuesta metodológica en la gestión por resultados, se podría decir sencillamente, trata de colocar en primer lugar los resultados que se desea alcanzar, y definir, en función de éstos, la mejor combinación de procesos productivos para lograrlos. Se inicia con objetivos medibles y se movilizan todos los recursos para lograr los objetivos. Sin embargo, es a través de la toma de decisiones diaria que se materializa la utilización de los recursos de una organización, por ello es importante concentrarse en el desempeño y el avance hacia la situación futura deseada, y demostrar con evidencias los avances y las dificultades.

En la planificación, al enfocarse en las metas nos dedicamos menos a describir las actividades detalladamente y más a definir los resultados y productos que recibirá la ciudadanía, caracterizándolos con información cuantitativa y cualitativa en forma de indicadores, así como desde diversos enfoques, por ejemplo desde el punto de vista de la ciudadanía, o de la agencia ejecutora, o desde la evaluación de los indicadores de desarrollo.

Cada logro debe definirse y las organizaciones dedicarse con exclusividad a alcanzarlos. Los logros identificados podrán considerarse en el otorgamiento de incentivos a gerentes, técnicos y otros talentos (evitando recompensar fracasos), y se tendrá la posibilidad de aprender de ellos para replicarlos. Cada decisión debe asegurar que el proyecto o programa conduzca al logro de los objetivos deseados.

La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una «cadena de valor» que ilustra los objetivos coadyuvantes y sus relaciones.

Objetivos de desarrollo

El marco de políticas para la Gestión por Resultados está dado por las directrices del Plan Nacional de Desarrollo, o PND, Paraguay 2030. Este Plan cuenta con 12 estrategias que a su vez contienen 72 objetivos al año 2030. El Plan Operativo Institucional está diseñado para informar la ruta crítica para el cumplimiento de los objetivos estratégicos del PND Paraguay 2030.

Se indica en el Decreto Presidencial Nº 5.223/2016 cuanto sigue: “El Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay 2030 será la base para la elaboración de los Planes Operativos Institucionales de los Organismos y Entidades del Estado (OEE), de los Anteproyectos y Proyectos de Presupuesto Institucional, del Presupuesto General de la Nación correspondiente al Ejercicio Fiscal 2017 y del Presupuesto Plurianual 2017-2019″.

Componentes del Plan Operativo Institucional

Perfil institucional

Consiste en la descripción general de la institución e incluye la siguiente información básica descriptiva:

Base legal de creación: Identifica el rango y número de disposición legal, que dio origen a la entidad y sus respectivas modificaciones.

Visión: Es la imagen que el Organismo o Entidad del Estado se plantea a mediano y largo plazo sobre cómo espera que sea su futuro, una expectativa ideal de lo que espera que ocurra.

Misión: Identifica el propósito esencial que le da carácter constitutivo a la entidad. Para qué existe, razón de ser del ente. Es la finalidad para la cual fue creada la entidad y se asocia a los deberes primordiales del Estado.

Diagnóstico general de la institución: Establece los problemas, deficiencias, debilidades, necesidades o situaciones que requieren un cambio, una solución.

Descripción de los objetivos generales de la institución: Define lo que espera lograr la entidad en un determinado plazo mediante las acciones de los diferentes programas en el marco de las políticas y prioridades del gobierno.

Descripción de las principales políticas institucionales: Son los medios, acciones o procedimientos a ser utilizados para lograr los objetivos.

Fundamentación de programas / subprogramas / proyectos

Clasificación programática

Programa: El instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto plazo y por el cual se establecen objetivos, resultados y metas a cumplirse mediante un conjunto de acciones integradas y obras específicas coordinadas, empleando los recursos humanos, materiales y financieros asignados a un costo global y unitario. Su ejecución queda a cargo de una unidad administrativa.

Subprograma: La división de programas complejos a fin de facilitar la ejecución en un campo específico. En el subprograma se fijan metas parciales que serán alcanzadas mediante acciones concretas y específicas por unidades operativas.

Proyecto: El conjunto de obras que se realizarán dentro de un programa o subprograma de inversión para la formación de bienes de capital. Su ejecución estará a cargo de una unidad administrativa capaz de funcionar con eficacia en forma independiente.

Descripción del Programa / Subprograma / Proyecto

Diagnóstico: Los problemas, deficiencias, debilidades, necesidades o situaciones que requieren cambio y/o solución y que atenderá el respectivo Programa.

Objetivos: El fin que pretende alcanzar el programa / subprograma / proyecto mediante el desarrollo de sus acciones para el cumplimiento de las políticas y prioridades institucionales del gobierno en concordancia con el PND Paraguay 2030.

Base legal: Rango y número de disposición legal que dio origen al programa, y sus respectivas modificaciones.

Estrategia PND: Principales componentes del Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, que resultan del cruce de tres ejes estratégicos y cuatro líneas transversales, con los cuales se vinculan los programas / subprogramas / proyectos en el Presupuesto General de Gastos de la Nación.

Unidad Responsable: Código y denominación de la unidad encargada de los actos de administración, ejecución, control y evaluación presupuestaria y financiera.

Clasificación funcional: Agrupa ordenadamente las transacciones según la naturaleza de los servicios que prestan las instituciones públicas y permite determinar y clarificar los objetivos generales establecidos en la ley y en los planes de gobierno.

Código SNIP: Identificación de proyectos en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

Departamento: Enumera la división política a nivel de departamento y ciudad capital, incluyendo la opción de alcance nacional.

Programación de productos y destinatarios

Selección de productos

Productos: Son bienes y servicios públicos provistos o entregados a los usuarios o beneficiarios, incluyendo las características o atributos más importantes de estos productos. Corresponde al objetivo de la gestión de un programa o acción pública, pudiendo clasificarse como final (entregado hacia afuera de la organización o sector) o intermedio (entregado hacia dentro de la organización o sector).

Metas de producción: Es la cuantificación del objetivo que se pretende alcanzar en tiempo y lugar señalados, con recursos específicos, de tal forma que permita medir la eficacia del cumplimiento de un programa o proyecto. Establecen lo que se va a lograr, sin detallar cómo o a través de qué acciones.

Unidad de medida: Expresión con la cual es susceptible de medir el indicador, ayuda a comparar junto con las metas lo programado y lo efectivamente alcanzado a nivel de resultados esperados y/o productos.

Cadena de valor público

Vinculación con cadena de valor: Para vincular un producto con la cadena de valor, debe cuantificarse su colaboración con cada resultado esperado según sea pertinente, definiendo en cada caso incrementos decimales entre 0 y 1. A través de esta vinculación se visualizará la relación hacia los objetivos del PND Paraguay 2030. A su vez, la STP podrá definir/ajustar el factor de influencia relativa de los productos en los elementos de la cadena de valor: resultados esperados y objetivos del PND, respectivamente.

Resultados esperados: Corresponden a cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de los destinatarios una vez recibidos los bienes o servicios de un programa o acción pública. La ocurrencia de estos cambios facilita y hace más probable alcanzar los objetivos enunciados en el PND Paraguay 2030.

Objetivos del PND: Cambios permanentes deseados al año 2030 debido a la adecuada conjugación de los bienes o servicios recibidos. Implican transformaciones estructurales para el desarrollo sostenible así como el mejoramiento sostenido en las condiciones de los destinatarios, con respaldo en evidencias estadísticas.

Desagregación de destinatarios

Tipos de destinatarios: Clasificación de los grupos de destinatarios (personas físicas) que son beneficiados o que consumen el bien o servicio suministrado.

Grupos de destinatarios: Agrupación de destinatarios (personas físicas) en crecientes grados de especificidad, por ej. mujeres artesanas de más de 65 años de edad.

Ficha de indicador

Indicador: Herramienta de seguimiento que entrega información cuantitativa o cualitativa respecto del logro o resultado en la provisión de los bienes o servicios generados por las entidades públicas. Establecen una relación entre dos o más variables, la que comparada con períodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite analizar el desempeño y apoyar el proceso presupuestario, midiendo aspectos claves para la gestión presupuestaria y la producción de los bienes y servicios.

Unidad de medida: Expresión con la cual es susceptible de medir el indicador, ayuda a comparar junto con las metas lo programado y lo efectivamente alcanzado a nivel de resultados esperados y/o productos.

Metodología de cálculo: Expresión lógica y real de medición que descompone cada variable de la función del indicador.

Frecuencia de medición: La periodicidad en el tiempo con que se realiza la medición del indicador (periodo entre mediciones).

Fuente de información: Identifica la publicación o documento (impreso, digital, borrador) de donde se obtiene el dato del indicador. Si el dato se calcula a partir de insumos que provienen de varias fuentes se debe especificar claramente el origen de cada insumo (registros administrativos, encuestas, censos, proyecciones de población, etc.).

Otros campos referentes a la ficha de indicador disponibles en la sección «Marco legal y formatos establecidos», abajo.

Marco legal y formatos establecidos

El Decreto Presidencial Nº 5.223/2016 en su Artículo 3 dice: “Establécese que los procesos de carga de los datos correspondientes a los planes operativos institucionales, así como los anteproyectos de presupuesto, serán a través de los programas informáticos administrados por la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social y  por el Ministerio de Hacienda, respectivamente, los cuales intercambiarán información.”

En este enlace puede descargar a modo de referencia el formato establecido para la carga del Plan Operativo Institucional correspondiente al Ejercicio Fiscal 2017 y Presupuesto Plurianual 2017 – 2019.

Adicionalmente, el Decreto Presidencial Nº 6.715/2017, en su Anexo A, Artículo 50 dice: “Una vez aprobado el Plan Financiero, los OEE ajustarán sus Planes Operativos Institucionales (POI) para el Ejercicio Fiscal 2017 en los Formularios B-16-04 POI-03 y B-16-05 POI-04…” y en su inciso a) “la dependencia de planificación o equivalente de los OEE será responsable de coordinar el ajuste de los datos del POI en el SPR.”

Monitoreo de resultados

El monitoreo típico que observa insumos, actividades y productos es básicamente una herramienta de gestión operativa que provee información sobre la utilización de los recursos para producir las actividades y sobre los calendarios de actividades para la elaboración y entrega oportuna de los productos.

Toda esta es información útil para la gerencia, ya que permite verificar en cualquier momento que la operación esté correctamente implementada, y además toda esta información recolectada se utiliza para la elaboración de reportes básicos trimestrales o semestrales.

Este monitoreo operativo ha sido por mucho tiempo el modelo para el seguimiento de programas y proyectos y se sigue utilizando en la actualidad.

El elemento faltante en este modelo es la capacidad de observar el avance del programa o proyecto hacia su objetivo inmediato, es decir los resultados esperados y los cambios de comportamiento.

La cadena de resultados responde a las preguntas sobre “¿qué hemos logrado?”, y se enfoca en los cambios efectuados desde el programa o proyecto, describiendo los efectos sobre las prácticas y comportamientos de los actores, valorando además los niveles de apropiación y de sostenibilidad.

Es decir, si lo que queremos es efectuar cambios, debemos definir la imagen de aquella situación en la que el programa o proyecto desee incidir. Los indicadores tanto cualitativos como cuantitativos que describan esta situación inicial serán útiles como punto de comparación para la verificación del avance hacia los resultados y los cambios. Esta es información esencial tanto para el gerente como para todo actor involucrado en tanto se vuelve observable el nivel al que el programa o proyecto contribuye al desarrollo más allá de las actividades finalizadas y la entrega de productos.